为贯彻落实党的十八届三中全会关于“加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定”的要求，探索构建信托业市场化风险处置机制，促进行业持续健康发展，我国信托业保障机制经国务院同意于2014年底建立。这是从我国信托业发展历史和实际出发，吸取国际金融危机经验教训，由金融监管部门设计推动、市场机构共同参与的金融业深化改革举措，是我国信托业一项重大制度创新。信托业保障机制的构建和实施，为信托业贯彻落实党中央“打好防范化解重大风险攻坚战”重大部署提供了可靠的制度保障，为维护行业稳定发挥重要作用。

一、信托业保障机制的战略考虑和制度设计

（一）信托业发展的实际问题催生了机制构想

近年来，信托业快速发展，2014年末行业资产管理规模达13.98万亿元，成为我国第二大金融子行业。伴随资产规模迅速增长，行业风险也不断累积，特别是大量信托资金投向基础产业和房地产，短期资金来源与长期资金运用存在期限错配，流动性风险增加，信托项目不能兑付时有发生，并伴生投资者集体上访事件。个体风险如不能有效进行处置和化解，可能引发行业风险，影响信托业发展的可持续性，甚至可能对金融市场造成一定冲击。由于信托业“受人之托，代客理财”的行业属性，迫切需要建立行业自身维护稳健发展的长效机制。监管部门针对以上问题，对我国金融业中已经建立的行业保障机制进行了对比分析，基于信托业发展实际，经过深入研究论证和广泛征求意见，提出了建立信托业保障机制、构建行业“安全网”的构想及方案。

（二）国际金融危机的监管实践提供了经验借鉴

高风险金融机构的处置与退出是各国金融稳定和发展的关键问题，2007年爆发的金融危机进一步引发了国际社会对高风险机构处置问题的关注。目标选择、救助时机、处置方式、政府及纳税人成本，对系统性金融风险的影响，以至如何防范政府救助的道德风险，都引发了深入研究，英国、德国等西方国家还积极推动本国金融立法改革，进一步完善金融监管和风险处置制度，提高金融体系的抗风险能力。从国际社会的实践看，越来越多的监管当局认识到，高风险金融机构处置应当坚持事后处置与事前预防相结合，如果在金融机构出现问题后才得到“救助”，这种事后救助的成本十分高昂。防控风险重在防患于未然，坚持事先风险预防为主和事后风险化解处置并举，有利于降低化解处置成本，这为在我国建立金融行业保障机制提供了可借鉴的理论和实践基础。

（三）“两个办法”的制定出台搭建了制度基础

2014年7月，国务院批准了监管部门提出的建立信托业保障基金的方案，并同意设立中国信托业保障基金有限责任公司（以下简称“保障基金公司”），作为信托业保障基金的管理人。同年12月，监管部门和财政部联合发布《信托业保障基金管理办法》，监管部门发布《中国信托业保障基金有限责任公司监督管理办法》（以下简称“两个办法”）。2015年1月，保障基金公司获发营业执照，正式运营。“两个办法”是信托业保障机制的基础性规章，明确规定了我国信托业保障机制的核心要素和主要内容，“保障基金是主要由信托业市场参与者共同筹集，用于化解和处置信托业风险的非政府性行业互助资金”“保障基金公司以管理保障基金为主要职责，以化解和处置信托业风险为主要任务和目标”。在“两个办法”规范下，保障基金坚持行业互助性的定位，以行业资金解决行业自身问题，以行业力量搭建救助平台，探索构建市场化风险处置机制，防范道德风险，提振市场信心。

（四）设计完善的治理机制保证了有效运行

在基金层面，采取行业自筹的形式建立行业互助基金，没有使用财政资金；设立基金理事会作为保障基金的决策机构，负责审议和决策保障基金的筹集、管理和使用的重大事项，并将其决策的重大事项及其履职情况向监管机构报告；基金理事会按照市场化原则由中国信托业协会负责组织产生，其理事成员主要从信托公司推荐产生。在公司层面，由中国信托业协会联合行业13家资本实力雄厚、经营稳健的信托公司出资115亿元，设立保障基金公司，并建立起规范的“三会一层”公司治理架构。制定了股东会、董事会、监事会议事规则，董事会下设战略发展等专门委员会，监事会下设监督委员会，各专门委员会依据各自的工作规则运作。公司经营层建立了相对完善和运转高效的经营决策和管理体系，保证了信托保障公司的规范高效运行。

（五）坚持市场化经营理念推动了防范风险的探索创新

建立市场化的行业风险处置机制是建立信托业保障机制的重要目标。《“十三五”现代金融体系规划》指出，坚持市场化处置原则，健全市场化风险处置和救助机制。近年来，在监管部门的指导下，保障基金公司坚持市场化原则，积极探索有效的风险化解处置方式、工具和手段，以最小成本化解信托业风险。充分运用保障基金和公司自营资金两类资金共同用于行业风险的预防和化解。其中，保障基金的运用侧重已经显现的流动性风险，主要针对突发性、实质性的机构风险；自营资金的运用立足“治未病”的风险防范思路，主要针对日常性、临时性的流动性压力和流动性问题，通过融资、注资等方式向信托公司提供流动性支持，努力把风险消灭在萌芽状态和早期阶段。两类资金共同构筑风险防范、化解和处置的有效防线。

（六）清晰完整的战略目标明确了行业定位

保障基金公司成立近四年来，坚持市场化运营、公司化运作，在实践中不断总结经验，逐渐形成了自身清晰完整的战略目标，并在保障基金公司发展战略规划（2018-2020）中确立了信托业“稳定器”和“消防局”的战略定位。一方面，坚守“稳定器”的行业定位，聚焦防风险主业，作为国家金融安全网的重要组成部分，通过保障基金机制的依法高效运作，有效发挥信托业安全网作用；提升市场对行业的信心，维护行业稳定，发挥保障基金行业稳定基石的作用；管好用好保障基金，发挥保障基金机制的市场调节作用。另一方面，保持“消防局”的工作状态，协助监管部门开展风险的早预警、早识别、早化解、早处置。保持敏锐市场嗅觉，做好与监管部门的信息共享，逐步建立识别信托业风险和隐患的机制；持续创新风险管理和化解处置工具，不断丰富化解风险的方法手段；探索搭建多层次的高风险信托公司救助处置体系，切实发挥监管支持功能。

二、围绕防风险主业，坚持市场化原则，信托业保障机制成立以来发挥积极作用

成立近四年来，保障基金公司认真贯彻中国银保监会党委部署和监管工作要求，深化党的建设，健全治理机制，优化基金管理，以“自我革命”的理念和方法，作为防范、化解和处置信托业风险的根本途径，坚持探索对风险的事前预防、事中化解和事后救助机制，初步发挥了行业“稳定器”和“消防局”作用。

（一）探索完善保障基金筹集管理体系

将充分履行好保障基金管理人职责作为主责主业，建立健全保障基金制度体系，不断提升基金筹集、管理和使用效率。截至2018年9月末，已顺利完成16期保障基金的认购、收益分配和清算工作，认购余额1456.45亿元，保障基金资产总额1514.25亿元。一是基金筹集工作体系不断健全。配合监管部门制定保障基金筹集和管理的操作细则，配套出台基金认购操作规程，开发运行保障基金筹集管理信息系统，与各信托公司建立良好沟通联系机制。二是管理基金实现保值增值。按照“两个办法”规定，保障基金日常投资于同业存款、货币市场基金、国债等安全产品，增值部分扣除日常支出、按一年期基准利率分配收益后，全部滚存入保障基金，充实处置风险的力量储备。三是不断完善保障基金管理制度。保障基金公司向基金理事会提出慈善信托免于认购保障基金等建议，进一步完善保障基金认购规则；持续优化保障基金认购、清算和投资等管理制度，明确具体要求和具体工作流程；积极研究制定保障基金使用办法，结合处置风险需要，进一步明确规则程序，努力提高基金使用决策和参与救险的效率。

（二）积极参与高风险机构的风险化解处置工作

保障基金公司积极探索以市场化方式防范机构风险，配合监管部门扎实做好高风险机构风险化解处置工作。一是聚焦机构风险持续加强调研，强化与属地监管部门沟通联系。保障基金公司成立以来已完成对全行业68家信托公司全覆盖的走访调研，连续四年举办银监局、信托公司座谈会，并在日常业务中加强行业风险和单体机构风险研判。二是参与高风险机构处置前期准备工作。保障基金公司通过加强专业人才配置、梳理法律技术文件、落实相关工作机制等措施，积极参与高风险机构风险处置的前期准备工作。三是积极参与风险化解处置工作。根据监管部门的统一部署，开展对潜在高风险机构的流动性监测和风险摸底排查，全力配合监管部门做好风险处置预案。

（三）以市场化方式预防和化解流动性风险

以市场化方式开展流动性支持和资产收购业务，截至2018年9月末，保障基金公司流动性支持和资产收购业务覆盖59家信托公司，行业覆盖率达到86.76%，行业风险防控能力得到提升。一是积极发挥风险预防功能，以最小成本防控风险。向出现流动性困难的信托公司提供资金支持，缓解其面临的流动性压力，有效避免风险蔓延。采用市场化决策机制和市场价格，推动信托公司发挥风险化解主体作用，防范信托公司道德风险和逆向选择。二是构建行业流动性压力调节工具。加强对市场流动性状况监测分析，把控资金投放节奏和力度，有力平滑年中、岁末等重要时点的流动性压力，防范行业流动性风险集中爆发。三是有序化解存量风险。探索推进针对信托公司固有财产和信托财产的资产收购业务，盘活信托存量资产，提升信托资产流动性。

（四）建立内部管控和风险管理体系

坚持一手在外构建行业安全网、一手在内抓内部风险管理，建立健全公司内部风险管理体系和合规经营文化，风险防控长效机制进一步深化。一是严格业务流程和准入标准。制定流动性支持、资产收购、业务定价等管理办法及实施细则，将信托公司净资本等监管指标列为准入条件。设定信托公司负债不高于净资产30%的授信规模上限，使行业负债率总体可控。二是构建重要风险管理体系。建立信托公司风险评级体系，将评级结果作为业务开展和风险定价的重要参考，根据评级结果设定风险缓释措施。建立流动性管理指标体系，按照监管指标、监控指标、监测指标等三个层级，对流动性风险进行充分识别、有效计量、持续监测，完善公司流动性风险防控措施。三是加强资金全流程管理。开发建设业务和风险管理信息系统，逐步实现对业务的规范化、流程化管理。严格资金用途审核，对存续项目开展投后检查，加强风险监测与逐月逐季报告。

（五）坚持和不断加强党的领导

保障基金公司坚持牢固树立“四个意识”，始终坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”“四个服从”，在各项工作中，着力用习近平中国特色社会主义思想武装头脑指导实践。在银保监会党委领导下，全面落实《中国银保监会党委关于切实加强和改进会管金融机构党的建设的若干意见》，在深化改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，促进党建工作与公司治理深度融合，以党建工作引领改革发展，确保党的领导、党的建设在保障基金公司得到充分体现和全面加强。建立健全“双向进入、交叉任职”领导体制，严格落实党建入章程工作，推动公司党委决策前置，发挥党委把方向、管大局、保落实作用，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。公司各层面均坚持以党的政治建设为统领，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争，不断提高党的建设质量，起到了为保障基金事业指引方向和保驾护航的重要作用。

三、总结经验，完善机制，助力打好防范化解重大风险攻坚战

成立近四年来，信托业保障机制总体运行平稳，为维护信托业的安全稳健运行贡献了力量，为监管工作提供了支持，基本实现了信托保障机制设计的初衷。信托业保障机制作为我国信托业历史上的一项重要制度创新，从实践中看，还存在需进一步完善的地方。如，《信托业保障基金管理办法》虽然规定了保障基金公司可以使用保障基金对高风险信托机构进行处置，但对保障基金公司进行处置的触发条件、具体措施没有明确规定，相关处置机制建设仍需进一步完善配套细则。当前保障基金的认购执行统一标准，尚未依据信托公司风险状况实行差别认购标准，实行差别认购标准是保障基金的发展方向。当前保障基金的日常运用主要限于银行存款、购买政府债券和货币市场基金等，基金的投资范围较窄，不利于基金的保值增值。

下一步，保障基金公司将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面推进党的建设，贯彻落实银保监会党委要求，坚持市场化经营原则，健全风险处置和救助机制，更加高效地发挥行业“稳定器”和“消防局”作用，助力打好防范化解重大风险攻坚战，为保障信托业持续稳健发展作出新贡献。

一是坚持早介入，及时化解处置风险。在监管部门的指导下，坚持预防为主的原则，进一步探索完善行业风险动态监测和早期预警的指标体系和计量方法，设计切实可行的风险化解措施和工具，提高风险识别和预判能力，发现和解决行业风险苗头，做好监管信息支持工作。研究明确高风险机构处置的方式、触发条件、处置程序等，做到早介入和及时处置，提高处置实效，降低风险处置成本。

二是持续优化保障基金筹集使用管理。配合监管部门进一步完善保障基金筹集制度，在条件成熟时实施差异化的保障基金认购标准。在监管指导和保证安全性、流动性的前提下，进一步提升保障基金使用效率，加快留存收益积累速度，同时，研究适当扩大保障基金的投资范围，更好服务于化解处置行业风险的目标。积极争取保障基金税收优惠政策，增加保障基金留存资金。在《基金管理办法》的框架下，进一步明确保障基金使用的条件、程序和相关制度要求，探索优化紧急情况下使用保障基金的机制安排，通过优化制度，使保障基金在使用上更加便利。

三是构建多层次的信托业风险预防、化解和处置体系。加强风险管理信息和风险化解技术的交流共享，加强数据信息收集，研究建立行业风险评估分析框架，探索建立行业风险分析机制。积极稳健地开展流动性支持和资产收购业务，支持行业预防、化解和处置风险。加强对高风险信托机构的跟踪分析，逐步建立重组业务的制度体系，完善高风险机构救助框架。